民国7年秋，段祺瑞所领导的督办参战（一次世界战）务处，立了一西北边防筹备处，由徐树铮任处长，“参战”改“边防”的一准备。边防筹备处立，刚巧遇俄国革命，共产党夺取政权，使外蒙古有离俄国控制倾向中国。
外蒙古的独立，是帝俄策动外蒙的哲布尊丹巴辛亥年历十二月二十八日在库伦登基，号称“蒙古国”，年号“共戴”。民国立，一切正在草创，遂予帝俄乘机。民国2年11月22日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的治权，并允许不派军队进驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民。民国4年6月7日中、俄、蒙三方又共同签定了一“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。了民国6年，由俄国内乱，失掉了外蒙古的控制，逐渐引了日本的垂涎。8年春，日本利布雅特人谢米诺夫蒙匪富升阿策划组一包括布雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的蒙古国，在日本控制。主持项工的，是日本驻库伦武官松井中佐。松井布雅特人的议及宴照片被中国参谋本部。，外蒙古的许王公鉴独立的失算，又怕日本乘机侵占，所酝酿重新归属中国。
外蒙的内向，给徐树铮一挥野的机。徐树铮是一极有政治野的人。北京局势的混乱，使他不施展抱负，他一举一动又容易引政治风波，加段祺瑞的督办参战处已不见容国人。刚他担任西北边防筹备处处长，正遇外蒙古内向问题，因此他便8年4月17日提了“西北筹边办法纲”，6月10日经国务议议决照办，6月13日政府特任他西北筹边使，6月24日又命他兼任西北边防军总司令。
总统徐世昌非常赞派徐树铮筹边，调虎离山。因他留在北京搞风搞雨极不妥，倒不请他向边疆展，少一麻烦。
西北筹边使的官制7月18日公布，其职权：
（一）政府因规划西北边务，并振兴各项方业，特设西北筹边使。
（二）西北筹边使由总统特任，筹划西北各方通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫宜，所有派驻该各军队，统归节制指挥。关前项宜，护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。
（三）西北筹边使办理前条宜，其有境毗连，关涉奉、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各统妥商办理。
（四）西北筹边使施行二条各项宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。
（五）西北筹边使设置公署，其址由西北筹边使选定呈报。
（六）西北筹边使公署编制，由西北筹边使拟定呈报。
西北筹边使新命甫，北京派驻库伦的护使陈毅，正蒙古王公涉撤消治的问题。陈毅字士，湖北人，是晚清中兴名将陈湜的孙子。张勋复辟被任“邮传部侍郎”，复辟失败，逃北京，在黄村车站被捕，驻军剪他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走。民国6年8月他被任命护使。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨治，活佛哲布尊丹巴政教领袖，是喇嘛专权，王公受排斥，因喇嘛有俄人靠山，所，迨俄国内乱，无力兼顾，王公乃动撤销治，其目的不是在归附中央，是在恢复前清的旧制，借重掌政权。代表蒙古公王集团陈毅接洽的，是外蒙古治政府中的外务总长车林尔济。
陈毅车林从8年1月中旬商谈撤销治问题，一直有具体的展。了8月4日，库伦，王公喇嘛争益烈，王公了重掌政权，决牺牲治，故授权车林与陈毅具体磋商，双方决定了两项原则：（一）恢复前清旧制，五部直属驻库员（代替活佛）。（二）设置方治议，由王公组织（排斥喇嘛）。的协商条款，均系秘密进行，俄人及喇嘛毫不知情。
陈毅涉情形电告北京政府，国务院8月21日提阁议讨论，条件内容并无任何意见，不认在程序必需由外蒙王公先全体名义呈请政府恢复原制，政府根据外蒙的请求再与磋商条件。国务院根据意见训令给陈毅，陈却有办，是继续王公磋商条件，同敷衍政府说外蒙古希望先非正式商妥协商各项条件，才安撤消治。
陈车林商妥的条件，10月1日派秘书黄垿条件草案送北京，就是外蒙善条件六十三条，其中重的项：
一、中央政府无论何何，不更改外蒙原有分盟分旗制度。各盟旗沙毕，盟长、将军、扎萨克，高卓特巴等原有管辖治理权，永远照旧。中央政府并不施行殖民项，将蒙旗土改归他人所有。
二、设驻札库伦办员一员，乌、科、唐、恰，设参赞人员，帮办参赞一员。正副人员，必须一蒙一汉，并且轮流更换（一任汉正蒙副，则二任蒙正汉副），汉员必须文职限。即在北京蒙藏院，其正副总裁一，亦必须外蒙王公任。
三、中央在外蒙驻军，其计划布置及额数，由驻库员及帮办员同商定。遇有紧急项，增派军队，定仍须撤回。
四、内人民建筑房屋，经营商工等业，及垦，菜，伐木，割草，必须先取该管扎萨克许。
五、矿产，兴办铁，电报，邮政，必须由驻库员及帮办员商办理。必须借外款，并必须先外蒙方议通，始办理。
陈毅外蒙古王公的涉有最的阻碍，就是陈毅所选的象根本有力量，外蒙古治政府的一切，完全操纵在喇嘛手中，外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，就是治政府的领袖，活佛信赖喇嘛。现在陈毅王公商量外蒙古撤消治就是抗喇嘛，王公借北京政府的力量推翻喇嘛，喇嘛既有势力，不轻易就范，所功的希望不太。
陈毅透王公说服喇嘛，又透喇嘛说服活佛，说是一厢情愿；王公又不断供给陈毅错误情报。8月19日陈毅给北京外部电报说：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必无词。且活佛亦久向中央，殊无虑。”9月26日陈毅又有电报说：“喇嘛方面，经王公竭力疏通，亦全体通，册封一……复经回禀活佛，亦奉允许。”是封电报的五，10月1日，哲布尊丹巴活佛却写了一封致徐世昌总统的信，叫墨尔根堪布等五喇嘛10月9日带北京，信内略云：“今突由中国驻库办员陈毅，提取消治……并提所拟60余条前……是本外蒙众，咸单独破坏协约……徘徊犹豫，本哲布尊丹巴呼图克图汗，亦忧虑，实深不安。”封信很明显活佛是不同意六十三条的。
哲布尊丹巴接着又10月24日给徐世昌二封信：
“总统钧鉴：顷据库伦陈护使声称，给予请求取消我外蒙治公文，并编造蒙古遵行条件六十余条，与各赛持室传观议等情。本处果总统知悉此，宜暂候何平定谢米诺夫所招乱党，并招集本蒙古各王公扎萨克议，解决内患等情，函至总统，今蒙古各扎萨克致尚未齐，间有者，不但不愿取消治，希望仍旧存在，即库伦所有众蒙古喇嘛民人所属人等一闻知此举，亦议论沸腾。据此观，非惟本外蒙各官民等，咸称仍旧保存旧制，难迫其遵从。即取消治举，亦非我蒙赛特等本意，系陈护使授意，借边患未平宜取消治等词，迫令此。
本呼图克图汗至再思维，我外蒙不惑谢党谄言，一意恪守三方协约，保持治。今复违反协约，请求取消治，实不合处。库伦陈护使此案，异不息，反根据与各赛特议件，不体众议，再三勒迫，近日益甚，由应在买卖城驻扎防兵内，拨支队，分驻逼迩库伦经及喇嘛等点，擅占外国商人房院。似此滋情形，委实有拂众议，鄙殊抱不安。深信前此我总统密谕亲王朝克图尔巴达尔胡仁谕，此列举情形，密请鉴核。特派萨密迪巴克什诺门罕北勒岗禅呼图克图达木唐巴札尔，前与我总统献帛请安。恳将在我边内人不宜陈护使立予调任，治官府仍旧存留有效。若是，则黄教益形尊重，逐渐扩张，永昭仁慈。中华国与外蒙古睦谊，益觉敦重无极矣。谨呈。”
哲布尊丹巴特派位仅次他的嘉亨尊活佛，亲持封信，送往北京，嘉亨尊26日启程，11月1日京。
哲布尊丹巴既表明了反撤治的态度，是陈毅王公片面进行了。王公决定单独具名递送一件呈文，由陈毅10月29日、30日电达北
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